近期，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)全國(guó)工商聯(lián)提出的關(guān)于推進(jìn)最低價(jià)中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包問(wèn)題治理的提案做出回復(fù)——《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三三次會(huì)議第0091號(hào)(財(cái)稅金融類(lèi)019號(hào))提案答復(fù)的函》（發(fā)改提案[2020]215號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《第0091號(hào)提案答復(fù)》）。

《第0091號(hào)提案答復(fù)》明確了對(duì)“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”和最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。指出我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”，是一種重要評(píng)標(biāo)方法，也是國(guó)際上確定中標(biāo)人的通行做法之一?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例對(duì)“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”的適用范圍是有明確規(guī)定的。第一，這一評(píng)標(biāo)方法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒(méi)有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目；第二，投標(biāo)人必須滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求；第三，投標(biāo)價(jià)格不得低于成本。因此，“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”不等于唯價(jià)格論，更不等于接受和縱容低于成本中標(biāo)。

實(shí)踐中，“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”經(jīng)常被濫用和錯(cuò)誤使用，導(dǎo)致最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題，主要有四方面原因：一是招標(biāo)人和評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)標(biāo)辦法的有關(guān)規(guī)定?！熬C合評(píng)估法” 需要對(duì)投標(biāo)人各項(xiàng)指標(biāo)作出綜合評(píng)價(jià)，主觀性較強(qiáng)，存在較大自由裁量空間。有些招標(biāo)人為了規(guī)避異議、投訴、審計(jì)等風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論何種類(lèi)型的采購(gòu)項(xiàng)目均“一刀切”采用“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法”，在評(píng)標(biāo)中簡(jiǎn)單地將價(jià)格作為決定性標(biāo)準(zhǔn)，忽略“滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求”的條件，對(duì)投標(biāo)價(jià)格是否低于成本，既不進(jìn)行測(cè)算，也不要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清說(shuō)明，沒(méi)有及時(shí)對(duì)低于成本報(bào)價(jià)的投標(biāo)予以否決。二是投標(biāo)人通過(guò)低價(jià)中標(biāo)的收益遠(yuǎn)大于風(fēng)險(xiǎn)。投標(biāo)人低價(jià)中標(biāo)后，有的通過(guò)弄虛作假、偷工減料降低成本，有的以設(shè)計(jì)方案變更等種種理由要求招標(biāo)人變更合同、追加投資，有的甚至直接倒賣(mài)項(xiàng)目、違法轉(zhuǎn)包賺取非法收益。三是招標(biāo)人責(zé)任沒(méi)有得到有效落實(shí)。標(biāo)后履約管理不到位，尚未建立起有效的合同履行和評(píng)價(jià)體系。如果招標(biāo)人能夠在項(xiàng)目實(shí)施和檢查驗(yàn)收中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口，投標(biāo)人如存在工程和產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題將面臨嚴(yán)格的責(zé)任追究，是不敢也不會(huì)以犧牲工程或產(chǎn)品質(zhì)量的方式謀求低價(jià)中標(biāo)的。四是行政監(jiān)督管理不到位。由于行政監(jiān)督部門(mén)監(jiān)管力量不足、責(zé)任落實(shí)不到位，對(duì)工程和產(chǎn)品質(zhì)量缺乏及時(shí)有效監(jiān)管，對(duì)于中標(biāo)人的違法失信行為缺乏及時(shí)有效制約和有力懲處，也是導(dǎo)致最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題的原因之一。

《第0091號(hào)提案答復(fù)》指出了國(guó)家綜合施策治理最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題的工作進(jìn)展。強(qiáng)調(diào)最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，需要綜合施策、多方協(xié)力予以解決。近一段時(shí)期以來(lái)，國(guó)務(wù)院多部門(mén)推出了相關(guān)改革措施，努力解決最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題。

（一）加快推進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作

按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于改革完善招標(biāo)投標(biāo)制度的部署要求，國(guó)家發(fā)展改革委正在會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作，修訂草案送審稿（以下簡(jiǎn)稱修訂草案）已于2020年7月上報(bào)國(guó)務(wù)院。此次修法把治理最低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題作為重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一，在修訂草案中提出了制度性解決方案。

一是引導(dǎo)招標(biāo)人正確合理確定評(píng)標(biāo)方法。一方面，修訂草案強(qiáng)化招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的主體責(zé)任，規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際需求和技術(shù)特點(diǎn)合理確定評(píng)標(biāo)方法，避免不區(qū)分項(xiàng)目類(lèi)型一概適用經(jīng)評(píng)審的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。另一方面，修訂草案將物有所值確立為招投標(biāo)活動(dòng)的原則，并引入全生命周期成本理念。對(duì)于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，鼓勵(lì)招標(biāo)人在確定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，合理考慮招標(biāo)項(xiàng)目包括建設(shè)、使用、維護(hù)、拆除、更新等各環(huán)節(jié)支出的綜合成本，以及能源資源消耗水平和環(huán)境影響，避免過(guò)分看重投標(biāo)報(bào)價(jià)因素。

二是對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)進(jìn)行規(guī)制。由于投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本經(jīng)常難以判斷和認(rèn)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》中有關(guān)投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)的規(guī)定在實(shí)踐中難以操作。2017年新修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》也已刪除原法第十一條關(guān)于“經(jīng)營(yíng)者不得以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷(xiāo)售商品”的規(guī)定。修訂草案借鑒國(guó)際通行公共采購(gòu)規(guī)則，規(guī)定了異常低價(jià)投標(biāo)處理程序。評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)于可能影響履約的異常低價(jià)投標(biāo)，應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在合理期限內(nèi)以書(shū)面形式作澄清或者說(shuō)明，并提供必要的證明材料;投標(biāo)人不能說(shuō)明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決其投標(biāo)，也可以由招標(biāo)人按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)投標(biāo)人履約能力進(jìn)行審查確認(rèn)。通過(guò)引入異常低價(jià)投標(biāo)處理程序，引導(dǎo)招標(biāo)人和評(píng)標(biāo)委員會(huì)有效管控合同履約風(fēng)險(xiǎn)。

三是推動(dòng)提高評(píng)標(biāo)質(zhì)量。修訂草案優(yōu)化評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成機(jī)制，強(qiáng)調(diào)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員專(zhuān)業(yè)構(gòu)成由招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)工作對(duì)專(zhuān)業(yè)分工的需求確定；招標(biāo)人委托的代表應(yīng)當(dāng)熟悉招標(biāo)項(xiàng)目需求，可以是本單位的專(zhuān)業(yè)人員，也可以是外部專(zhuān)家;隨機(jī)抽取難以保證專(zhuān)家數(shù)量或者評(píng)標(biāo)質(zhì)量的，可以由招標(biāo)人直接確定評(píng)標(biāo)專(zhuān)家。強(qiáng)化評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)評(píng)標(biāo)質(zhì)量的責(zé)任，要求評(píng)標(biāo)報(bào)告說(shuō)明每個(gè)中標(biāo)候選人的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)等評(píng)審情況和推薦理由；同時(shí)，加強(qiáng)招標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的監(jiān)督，招標(biāo)人認(rèn)為評(píng)標(biāo)活動(dòng)違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，不符合招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，存在文字或者計(jì)算錯(cuò)誤，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)客觀評(píng)審因素評(píng)分不一致，或者評(píng)分存在畸高、畸低情形的，有權(quán)向評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員書(shū)面提出意見(jiàn)。通過(guò)這些規(guī)定，對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家行為予以規(guī)范，推動(dòng)提高評(píng)標(biāo)質(zhì)量。

四是加強(qiáng)標(biāo)后履約管理。2019 年7月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《公共資源交易領(lǐng)域基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)指引》（發(fā)改辦法規(guī)[2019 ] 752號(hào)），其中對(duì)于合同履行及變更信息的公開(kāi)內(nèi)容、依據(jù)、時(shí)限、主體、渠道等提出了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。修訂草案進(jìn)一步明確要求依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定公開(kāi)包括項(xiàng)目重大變動(dòng)、合同重大變更、合同中止履行和解除、履約驗(yàn)收、價(jià)款結(jié)算等在內(nèi)的履約情況信息，接受所有投標(biāo)人和社會(huì)監(jiān)督。針對(duì)有的最低價(jià)中標(biāo)人在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中通過(guò)故意拖延工期等方式謀求追加合同金額的問(wèn)題，修訂草案新增了中標(biāo)人不履約情形下的高效處理措施，中標(biāo)人在中標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，不按照合同約定履行義務(wù)或者存在其他情形，致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)的，或者符合合同約定的解除條件的，招標(biāo)人可以依法解除合同。針對(duì)實(shí)踐中存在的招投標(biāo)環(huán)節(jié)與合同履行環(huán)節(jié)“兩張皮”問(wèn)題，修訂草案明確規(guī)定了招標(biāo)人的履約驗(yàn)收責(zé)任，要求招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和合同約定，組織對(duì)中標(biāo)人履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，同時(shí)還規(guī)定了有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立履約情況評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)履約驗(yàn)收和履約評(píng)價(jià)，防止招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照合同履行雙方義務(wù)。

五是加強(qiáng)招投標(biāo)違法行為懲戒力度。2018年，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同23個(gè)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)印發(fā)《關(guān)于公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開(kāi)展聯(lián)合懲戒的備忘錄》(發(fā)改法規(guī)[2018]457號(hào))，規(guī)定對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中因惡意低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致嚴(yán)重失信的市場(chǎng)主體實(shí)施聯(lián)合懲戒，實(shí)現(xiàn)“一處受罰，處處受制”。修訂草案針對(duì)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)違法行為懲戒力度不夠的問(wèn)題，一方面完善有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定，大幅提高了對(duì)違法轉(zhuǎn)包分包等違法行為主體的行政處罰額度;另一方面加強(qiáng)招投標(biāo)市場(chǎng)信用體系建設(shè)，建立當(dāng)事人信用記錄，對(duì)違法主體依法實(shí)施信用懲戒，明確將市場(chǎng)主體嚴(yán)重失信等作為禁止投標(biāo)的情形。

（二）深化政府采購(gòu)制度改革

財(cái)政部深入貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)要求，不斷完善政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)，解決實(shí)踐中存在的政府采購(gòu)低價(jià)中標(biāo)、多次轉(zhuǎn)包等問(wèn)題。

一是規(guī)范采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理。印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)庫(kù)[2016] 205號(hào))，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，要求采購(gòu)人加強(qiáng)需求論證和社會(huì)參與，科學(xué)合理的確定采購(gòu)需求，嚴(yán)格規(guī)范開(kāi)展履約驗(yàn)收，對(duì)照采購(gòu)合同的約定對(duì)每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)，倒逼供應(yīng)商慎重報(bào)價(jià)。

二是完善政府采購(gòu)交易規(guī)則。針對(duì)部分采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊，不能事先確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的特點(diǎn)，依法創(chuàng)設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，建立“先明確需求、后綜合評(píng)分”的兩階段采購(gòu)模式，避免最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)。修訂完善《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），規(guī)定除技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目外，應(yīng)采用綜合評(píng)分法，授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)拒絕可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或不能誠(chéng)信履約的過(guò)低報(bào)價(jià)。明確技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目，主管預(yù)算單位同意后采購(gòu)人可自行選定相應(yīng)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專(zhuān)家。

三是規(guī)范信用記錄查詢及使用。印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中查詢及使用信息記錄有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2016]125號(hào)），要求采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)活動(dòng)中查詢相關(guān)主體的信用信息，依法限制相關(guān)失信主體參與政府采購(gòu)活動(dòng)。在政府采購(gòu)網(wǎng)開(kāi)設(shè)專(zhuān)欄，記錄政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為，并為“信用中國(guó)”和全國(guó)信用信息共享平臺(tái)等網(wǎng)站進(jìn)行信息共享。

四是禁止轉(zhuǎn)包并規(guī)范分包行為。按《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，政府采購(gòu)合同不允許進(jìn)行轉(zhuǎn)包。關(guān)于分包行為，印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)[2019 ]38號(hào)），明確采購(gòu)人允許分包的，應(yīng)在采購(gòu)文件中對(duì)可以分包履行的具體內(nèi)容、金額和比例進(jìn)行明確。

（三）推進(jìn)工程造價(jià)改革

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《工程造價(jià)改革工作方案》（建辦標(biāo)［2020］38號(hào)），大力推進(jìn)工程造價(jià)改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少政府對(duì)價(jià)格形成的干預(yù)。完善工程造價(jià)計(jì)算規(guī)則和市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布機(jī)制，由政府搭建市場(chǎng)價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)，鼓勵(lì)社團(tuán)組織和企事業(yè)單位通過(guò)平臺(tái)發(fā)布市場(chǎng)價(jià)格信息，供市場(chǎng)主體選擇。強(qiáng)化已竣工工程造價(jià)數(shù)據(jù)積累，綜合運(yùn)用工程造價(jià)指標(biāo)指數(shù)和市場(chǎng)價(jià)格信息，落實(shí)建設(shè)單位造價(jià)管控責(zé)任，加強(qiáng)施工合同履約管理。由定額計(jì)價(jià)改為清單算量、市場(chǎng)詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)，確保工程投資效益得到有效發(fā)揮。提案中提出的改變傳統(tǒng)的定額計(jì)價(jià)模式、逐步與市場(chǎng)價(jià)格接軌、利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段等建議，在改革方案中均已體現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部高度重視建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)工作。2005 年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)工作的意見(jiàn)》（建市[2005] 138號(hào)），指導(dǎo)全國(guó)各省市開(kāi)展建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)工作。2007年印發(fā)《建筑市場(chǎng)誠(chéng)信行為信息管理辦法》（建市[2007]9號(hào)），2011年印發(fā)《全國(guó)建筑市場(chǎng)注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員不良行為記錄認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》（建辦市[2011] 38號(hào)），明確了不良行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了建筑市場(chǎng)誠(chéng)信體系。2013年制定了誠(chéng)信信息平臺(tái)運(yùn)行工作制度，并積極推進(jìn)企業(yè)、人員和工程項(xiàng)目三大數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。2014年進(jìn)一步整合系統(tǒng)、優(yōu)化資源，將全國(guó)建筑市場(chǎng)誠(chéng)信信息平臺(tái)納入全國(guó)建筑市場(chǎng)公共服務(wù)平臺(tái)。2017年印發(fā)《建筑市場(chǎng)信用管理暫行辦法》（建市[2017] 241號(hào)），加強(qiáng)對(duì)建筑市場(chǎng)各方主體信用信息的認(rèn)定、采集、交換、公開(kāi)、評(píng)價(jià)、使用和監(jiān)督管理，建立了建筑市場(chǎng)主體黑名單制度。2019年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建市規(guī)[2019] 11號(hào)），明確提出強(qiáng)化合同履約監(jiān)管，加強(qiáng)建筑市場(chǎng)和施工現(xiàn)場(chǎng)“兩場(chǎng)”聯(lián)動(dòng)，將履約行為納入信用評(píng)價(jià)，中標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照投標(biāo)承諾的技術(shù)力量和技術(shù)方案履約，對(duì)中標(biāo)人拒不履行合同約定義務(wù)的，作為不良行為記入信用記錄。